El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha declarado la
inconstitucionalidad y nulidad de la totalidad de la Ley de Cataluña 19/2017, de 6 de
septiembre, denominada “
del referéndum de autodeterminación
”, suspendida caut
elarmente
el pasado 7 de septiembre. El Tribunal, que estima el recurso presentado por la Abogacía
del Estado, afirma que la norma invade competencias estatales en materia de consultas de
carácter referendario y
vulnera, entre otros principios constitucionales, la supremacía
de la Constitución, la soberanía nacional y la indisoluble unidad de la Nación española
.
Sostiene, asimismo, que
durante la tramitación parlamentaria de la ley
el Parlamento de
Cataluña incurrió “
en muy graves quiebras del procedimiento legisl
ativo
”
, afectando
de ese modo a la formación de la voluntad de la Cámara, a los derechos de las minorías y a
los derechos fundamentales de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos
mediante representantes. La sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Andrés
Ollero, asevera que “
un poder que niega expresamente el derecho se niega a sí mismo
como autoridad merecedora de acatamiento
”.
La sentencia analiza los vicios de inconstitucionalidad denunciados por la
Abogacía del Estado desde tres distintas perspectivas: la competencial, la sustantiva y la
relativa a la tramitación parlamentaria. Vencido el plazo para ello, ni el Parlamento de
Cataluña ni el Gobierno de la Generalitat formularon alegaciones.
Antes de entr
ar en el análisis de la ley, el Tribunal realiza algunas
consideraciones sobre el supuesto derecho a la autodeterminación en el que la norma
recurrida dice fundarse y que nacería del contenido de determinados tratados internacionales
suscritos por España.
El derecho de autodeterminación, entendido como
“’
derecho
’ a
promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España”
, no
está reconocido en la Constitución, y tampoco cabe entender, señala la sentencia, que forma
part
e de nuestro ordenamiento jurídico por vía de tratados internacionales. El Tribunal
recuerda que “
el derecho de libre autodeterminación
” de los pueblos que proclaman el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos y
Sociales
(ambos suscritos por nuestro país) ha quedado limitado en “
diversas resoluciones
inequívocas de las Naciones Unidas
” a los casos de “
sujeción de pueblos a una subyugación,
dominación y explotación extranjeras
”. Fuera de esos supuestos, “
todo inte
nto encaminado
a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es
incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas
”.
Inconstitucionalidad competencial
. La sentencia expli
ca que “
el instituto del
referéndum es un cauce para la participación directa de los ciudadanos en los asuntos
públicos
” sobre el que el Estado tiene una competencia exclusiva, “
cualquiera que sea la
modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte
”
. No todas las materias, añade,
pueden someterse a consulta popular autonómica (sea o no referendaria), y así ocurre con
aquellas “
cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que
están sustraídas a la decisión de los poderes
constituidos
”. En consecuencia,
“la
redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que
ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma previsto en el art. 168 CE, por
la vía del referéndum de revisión
constitucional”
.
Los anteriores razonamientos llevan al Tribunal a afirmar
que la Ley 19/2017
“
se ha dictado sin soporte competencial alguno”
y resulta inconstitucional
“en su
conjunto, pues toda ella se ordena a la regulación y convocatoria de un referéndum
singular que resulta ajeno a las competencias estatutarias de la Comunidad
Autónoma”
.
Inconstitucionalidad sustantiva
. El Tribunal considera que la ley en su
conjunto es, “
con toda evidencia, inconstitucional
”, al
contrariar explícitamente
“principios
esenciales de nuestro ordenamiento constitucional: la soberanía nacional,
residenciada en el pueblo español, la unidad misma de la Nación constituida en Estado
social y democrático de Derecho, y la propia supremacía de la Constitución
, a la que
están sujetos todos los poderes públicos y también, por tanto, el Parlamento de Cataluña
(arts. 1.2, 2, 1.1 y 9.1 CE)”
. Se trata, añade la sentencia, de una infracción constitucional que
“
no es fruto de un entendimiento equivocado de lo que la mi
sma impone o permite en cada
caso
”, sino de “
una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional
”.
La ley impugnada contradice la supremacía de la Constitución al predicar de sí
misma que “
prevalece jurídicamente sobre todas las norm
as que puedan entrar en conflicto
con ella
”. Sin embargo, “
ningún poder constituido puede pretender situarse por encima de la
norma fundamenta
l”. La supremacía que la Ley 19/2017 pretende para sí proviene de la
consideración
que la misma hace del pueblo de Cataluña como “
sujeto político soberano
”,
afirmación que está en abierta contradicción con el art. 1.2 CE. “
Ni el pueblo de Cataluña
es ‘titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación española constituida en
Estado’ ni puede, por lo mismo, ser identificado como un ‘sujeto jurídico que entre en
competencia con el titular de la soberanía nacional’”
.
Respecto al referéndum de autodeterminación vinculante, al que se refiere la
ley impugnada, el Tribunal afirma que “
lo que a todos afecta, es decir, la permanencia o no
de ese Estado común en que España quedó constituida, no podría, llegado el caso, sino ser
reconsiderado y decidido también por todos; lo contrario entrañaría, con la ruptura de la
unidad de la ciudadanía, la quiebra, en términos jurídico-
constituc
ionales, de la Nación de
todos
”.
La sentencia reitera que la Constitución admite “
su revisión total
”, pero ésta sólo
puede llevarse a cabo “
en el marco de los procedimientos de reforma
” que el texto
constitucional prevé. “
Es plena la apertura de
la norma fundamental a su revisión formal, que
pueden solicitar o proponer, entre otros órganos del Estado, las Asambleas de las
Comunidades A
utónomas
”.
“
Otra cosa supondría
–añade la sentencia-
liberar al poder
público de toda sujeción a Derecho, con daño irreparable para la libertad de los
ciudadanos
”. Esto último, concluye, es “
lo que ha consumado el Parlamento de
Cataluña al aprobar la ley impugnada
”.
El Parlamento de Cataluña,
con
“desconocimiento pleno
” de la lealtad
constitucional y del principio democrático, “
se ha situado por completo al margen del
Derecho
,
ha entrado en una inaceptable vía de hecho, ha dejado declaradamente de actuar
en el ejercicio de sus funciones constitucionales y estatutarias y ha puesto en riesgo máximo,
para todos los ciudadanos de Cataluña, la vigencia y efectividad de cuantas garantías y
derechos preservan para ellos tanto la Constitución como el mismo Estatuto
”. De esta forma,
ha dejado a los ciudadanos “
a merced de un poder que dice no reconocer límite
alguno”
.
Inconstitucionalidad derivada de la tramitación parlamentaria
. La sentencia
realiza un pormenorizado relato de lo ocurrido en
la sesión celebrada por el Parlamento de
Cataluña el pasado 6 de septiembre y llega a la conclusión de que, durante la misma, se
vulneró, de forma “absoluta o radical” el procedimiento legislativo ordenado en el Reglamento
de la propia Cámara autonómica (R
PC).
La proposición que dio lugar a la Ley 19/2017 “
se tramitó y aprobó al margen
de cualquiera de los procedimientos legislativos previstos y regulados en el RPC
”.
La
mayoría parlamentaria, con el respaldo de la Mesa y de la Presidencia de la C
ámara,
se sirvió de lo establecido en el art. 81.3 RPC
“para improvisar y articular ad hoc un
insólito cauce en cuyo curso quedaban por entero a su arbitrio las posibilidades de
intervención y los derechos del resto de los grupos y diputados”
. Al amparo de
la
previsión reglamentaria que permite la alteración del orden del día, la mayoría “
innovó el RPC
mismo y arbitró para el caso (...) un ‘procedimiento’ inédito que concibió e impuso a su
conveniencia
”. En otras palabras,
se produjo la “supeditación y consiguiente degradación de
todo el derecho al imperio, fuera de norma alguna, de la mayoría”.
En cuanto a la decisión de la Mesa de no solicitar el dictamen del Consejo de
Garantías Estatutarias, el Tribunal señala que la petición de dicho informe “
no puede ser
suprimida por la Cámara sin merma de la integridad del propio procedimiento legislativo y a
la vez de los derechos de los representantes a ejercer esta concreta facultad que la Ley les
confiere y que se incorpora a su estatus jurídico-
constitucional”. El Pleno, sin embargo,
canceló sin más esta facultad “
por exclusivo imperio
” de la mayoría y pese a las protestas de
la minoría y a la advertencia expresa del propio Consejo.
Todo ello lleva a afirmar que “
en la tramitación parlamentaria
de lo que
terminó siendo la Ley 19/2017 se incurrió en muy graves quiebras del procedimiento
legislativo, que afectaron sin duda a la formación de la voluntad de la Cámara, a los
derechos de las minorías y a los derechos de todos los ciudadanos a participar en los
asuntos públicos mediante representantes
”.
El Tribunal reitera a las autoridades y cargos públicos de la Generalitat su deber,
ya expresado en la providencia del pasado 7 de septiembre, de “
impedir o paralizar cualquier
iniciativa que
pudiera suponer ignorar o eludir el fallo de esta sentencia
”, que tiene “plenos
efectos frente
a todos (art. 164.1 y 38.1 CE)”
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